Innowacyjność a samorządy terytorialne- Adam Maksymowicz

Innowacyjność stała się słowem-kluczem we współczesnym dyskursie ekonomicznym. Wdrażanie innowacyjnych rozwiązań to obecnie jeden z podstawowych czynników uzyskiwania przewagi konkurencyjnej czy budowania prestiżu. Wiodące globalne korporacje, każdego roku dostarczają klientom na świecie setki innowacyjnych rozwiązań. Obok podmiotów sektora prywatnego, również sektor publiczny, a w jego ramach samorząd terytorialny, mają swoją rolę we wzroście innowacyjności w gospodarce.

Samorząd terytorialny w Polsce funkcjonuje od prawie trzydziestu lat, kiedy w 1990 roku, po ponad czterdziestoletniej przerwie, odtworzono samorząd gminny. W 1999 roku, gdy weszły w życie 4 reformy rządu Jerzego Buzka, utworzony trójstopniowy podział administracyjny kraju powiązano z trzema szczeblami samorządu terytorialnego – gminnym, powiatowym i wojewódzkim.

W zakresie promowania i wzrostu innowacyjności pośród podmiotów sfery publicznej, znacznie większe możliwości ma administracja rządowa, co wynika z jednej strony przede wszystkim z większej dostępności środków finansowych na szczeblu centralnym czy z większych możliwości kształtowania prawodawstwa, z drugiej zaś, ze specyfiki innowacji, których wprowadzenie często wymaga większych nakładów finansowych czy prowadzenia kosztownej działalności badawczo-rozwojowej. Jednak także samorząd terytorialny ma swoją rolę w innowacyjności i wspieraniu działań badawczo-rozwojowych, czy stwarzaniu warunków dla kształcenia wykwalifikowanych kadr dla instytutów, spółek czy agend.

Znaczenie innowacyjności

Jednym z podstawowych problemów polskiej gospodarki, zidentyfikowanym zarówno w Planie na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju, jak i uszczegóławiającej go i rozwijającej Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju1, jest jej mało innowacyjny charakter. Tak zwany „Plan Morawieckiego” wskazywał na 5 pułapek rozwojowych, które stoją na drodze stabilnego rozwoju Polski. Jedną z takich pułapek jest tzw. „pułapka przeciętnego produktu”, czyli nastawienie na wytwarzanie produktów mało innowacyjnych, nieskomplikowanych, które konkurują jedynie niską ceną, nie zaś jakością czy innowacyjnością. Wskazano jednocześnie, że tylko 6 firm polskich osiągnęło status gospodarczego „czempiona” na skalę międzynarodową, zaledwie 13 proc. (niemal 2,5 razy mniej niż średnia unijna!) małych i średnich przedsiębiorstw wprowadza w swej działalności innowacje; bardzo niewielki jest również udział innowacyjnych towarów w eksporcie – zaledwie 5 proc.

Co ciekawe, nie tylko polskie dokumenty strategiczne identyfikują brak innowacyjności, czy słabo rozwinięty sektor badawczo-rozwojowy (w skrócie: B+R) jako kwestię, na której rozwiązanie należy położyć szczególny nacisk. Innowacyjność i wsparcie rozwoju sektora badawczo-rozwojowego jest jednym z podstawowych zagadnień przyjętej w 2010 roku przez Komisję Europejską strategii Europa 2020. Strategia stawiała za cel między innymi zwiększenie poziomu inwestycji w działalność B+R w sektorze prywatnym.

Warto zastanowić się czym są innowacje. Sam termin wprowadzony został do dyskursu ekonomicznego przez Austriaka Josepha Schumpetera na początku XX wieku. Schumpeter wyszczególnił 5 sytuacji, które prowadzą do innowacji w gospodarce. Są to: wytworzenie nowatorskiego produktu, wykorzystanie nowej metody produkcji, powstanie nowego rynku zbytu, wykorzystanie nieznanych dotychczas surowców oraz nowa organizacja procesów w gospodarce. Pojęcie to definiowane jest bardzo szeroko również współcześnie. Podręcznik Oslo, dokument stworzony przy współpracy OECD i Eurostatu, wskazuje na podobny katalog źródeł innowacji; wymienia „wdrożenie nowego lub znacząco udoskonalonego produktu (wyrobu lub usługi) lub procesu, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w praktyce gospodarczej, organizacji miejsca pracy lub stosunkach z otoczeniem”. Minimalnym wymogiem, aby można mówić o wystąpieniu innowacji jest to, by wdrażane produkty, usługi czy procesy były nowe w danej organizacji, i to niezależnie, czy zostały opracowane przez samą organizację, czy też przejęte od innych podmiotów.

Szerszym niż innowacja pojęciem jest „działalność innowacyjna”, poprzez którą najczęściej rozumie się działania na polu naukowym, technicznym, finansowym czy organizacyjnym, które prowadzą do wdrożenia innowacji, albo przygotowują grunt dla innowacji – między innymi tak, jak wspomniana powyżej działalność badawczo-rozwojowa.

Zadania jednostek samorządu terytorialnego

Relacje pomiędzy władzą centralną a samorządem terytorialnym w Polsce reguluje Konstytucja RP. W art. 17 wskazuje ona, że „samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej”, oraz że istnieje istotna część zadań publicznych, którą jednostki samorządu wykonują „w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. Konstytucja spośród jednostek samorządu terytorialnego w sposób szczególny wyróżnia gminy, określając je „podstawową jednostką samorządu terytorialnego”. Ustrój i zadania każdego ze stopni samorządu terytorialnego tj. gmin, powiatów i województw samorządowych, ustawodawca uregulował w osobnych ustawach. Są to odpowiednio: ustawa o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), ustawa o samorządzie powiatowym (u.s.p.) i ustawa o samorządzie województwa (u.s.w.).

Katalog zadań gminy określony został w artykule 7 u.s.g. Obejmuje on zadania mające na celu zaspokajanie podstawowych potrzeb ludności. Jaka jest rola gmin we wspieraniu innowacyjności? Ustawa niewiele na ten temat mówi. Zadania gmin takie, jak zapewnienie sprawnego działania edukacji publicznej, wsparcie instytucji kultury takich jak biblioteki czy muzea lub wsparcie działalności organizacji pozarządowych i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego w sposób pośredni mogą przyczynić się do wzrostu innowacyjności. Zadania powiatu, jak sama ustawa wskazuje – mają charakter „ponadgminny”.

Znacznie bardziej konkretnie określone zostały zadania samorządu województwa, który działa już na poziomie regionalnym, a więc na znacznie większą skalę. Samorząd województwa jest łącznikiem pomiędzy poziomem lokalnym, gdzie swoje zadania realizują gminy i powiaty, a poziomem ogólnokrajowym, gdzie realizowane są ogólnokrajowe inicjatywy i strategie. Przepisy u.s.w. zobowiązują samorząd do przygotowania strategii rozwoju województwa, która jednocześnie jest dokumentem w wielu punktach powiązanym z ogólnokrajowymi strategiami rozwoju, powstającymi na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jedną z takich strategii jest rządowa Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju).

Ustawa o samorządzie województwa określa, jakie cele powinna uwzględniać strategia rozwoju województwa. Są to między innymi: pielęgnowanie tożsamości narodowej i lokalnej, pobudzenie aktywności gospodarczej, podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń oraz kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. Katalog celów określony w art. 11 ust. 1 u.s.w. nie jest zamknięty, stąd obok wprost wskazanych w ustawie, dopuszczalne jest jego poszerzanie.

W dalszej części, analogicznie do zdefiniowanych w strategii celów, samorządowi województwa powierzono prowadzenie polityki rozwoju województwa, na którą mają się składać między innymi: wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli, wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji.

Zgodnie z art. 11 ust 3 u.s.w., narzędziami, którymi dysponuje samorząd województwa przy wypełnianiu zapisanych w strategii rozwoju województwa celów i zadań, są programy rozwoju, regionalne programy operacyjne, kontrakt terytorialny oraz program służący realizacji umowy partnerstwa.

Strategie rozwoju poszczególnych województw są podstawowymi dokumentami planistycznymi na skalę regionalną. Ich zapisy precyzowane i uszczegóławiane są w formie regionalnych programów operacyjnych (w skrócie: RPO), stworzonych na poziomie województwa i zarządzanych przez Zarząd Województwa. W obecnej perspektywie, tj. na lata 2014-2020, wsparcie finansowe na ten cel pochodzi z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego.

Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju

Dokumentem planowania rozwoju na skalę całego kraju jest obecnie, przyjęta przez Radę Ministrów 14 lutego 2017 roku, Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Strategia ta duży nacisk położyła na przejęcie przez administrację publiczną, w tym samorządową, roli podmiotu stymulującego podejście proinnowacyjne. W założeniu Strategii, co też znalazło odzwierciedlenie m.in. w projekcie „Polityka zakupowa państwa”, podmioty administracji publicznej poprzez swoje decyzje, winny być „inteligentnym klientem”, promującym w procesie zamówień publicznych rozwiązania innowacyjne.

Dziedziną, w której działania strony rządowej – ówczesnego Ministerstwa Rozwoju2 i Ministerstwa Energii – spotkały się z szerokim odzewem ze strony samorządu, jest elektromobilność. W lutym 2017 roku przedstawiciele 41. polskich gmin i miast, wspomnianych powyżej ministerstw oraz Polskiego Funduszu Rozwoju S.A., Narodowego Centrum Badań i Rozwoju i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej podpisali list intencyjny odnośnie rozwoju elektromobilności w zakresie transportu publicznego, w tym przede wszystkim dążenie do wzrostu liczby autobusów elektrycznych.

Innowacje samorządowe

Wskazane powyżej działania samorządu terytorialnego nastawione są przede wszystkim na finansowanie działalności innowacyjnej, zgodnie z określonymi zasadami. Jednakże działalność administracji w sferze innowacji nie musi ograniczać się tylko i wyłącznie do przekazywania pieniędzy na zewnętrzne inicjatywy. Administracja publiczna, w tym samorządowa, może wyjść z pasywnej roli „pośrednika” do roli podmiotu inicjującego działania. Z tego punktu widzenia, innowacje wprowadzane w samorządzie terytorialnym można podzielić na kilka rodzajów – innowacje w sferze organizacji i instytucji samorządowych, innowacje w sferze produktów lub usług, np. transportu miejskiego, parków technologicznych, innowacje w sferze procesów, czy innowacje w sferze komunikacyjnej.

W sferze innowacyjnych rozwiązań organizacyjnych, administracja publiczna, w tym samorząd terytorialny, bardzo długo pozostawała w tyle za „biznesem”. Od kilku, kilkunastu lat administracja podlega ciągłej przebudowie i stopniowo wdraża także „biznesowe” rozwiązania innowacyjne. Jedną z takich sfer jest zarządzanie projektowe, które w biznesie z powodzeniem stosowane już było od dawna, natomiast w administracji publicznej, nadal jest rozwiązaniem innowacyjnym. Trudność we wdrożeniu podejścia projektowego wiąże się przede wszystkim ze specyfiką administracji, której działania, w przeciwieństwie do biznesu, zwykle nakierowane są na zaspokajanie potrzeb społecznych. Podejście projektowe jednakże w dużym stopniu przyczynić się może do usprawnienia działania administracji, do sprawniejszej realizacji zadań, czy też do weryfikacji inicjatyw i eliminowania tych nie mających „uzasadnienia biznesowego”. Podejście projektowe dodatkowo wymusza często pominięcie tradycyjnej w administracji hierarchii na rzecz swoistej dla projektu tymczasowej struktury zarządczej, opartej o inaczej określone role i odpowiedzialności. W konsekwencji, kierujący projektem może być uprawniony do wskazywania zadań i do rozliczania ich wykonania nawet w stosunku do swego „hierarchicznego” przełożonego.

Jako innowacyjne można uznać także działania podejmowane w samorządach, a mające na celu znacznie sprawniejsze dostarczanie usług lokalnym mieszkańcom. W wielu samorządach stosowane są „nowinki” organizacyjne, usprawniające procesy załatwiania spraw, opierające się bardzo często o specjalnie w tym celu stworzone narzędzia czy systemy informatyczne, wielokrotnie przyspieszające rozpatrywanie wniosków, czy też wręcz umożliwiające załatwienie sprawy bez konieczności osobistego stawiennictwa.

Samorząd terytorialny, ale także cała administracja publiczna, mają mniejszą niż biznes „motywację” do wprowadzania rozwiązań innowacyjnych. W sferze publicznej bardzo niewielka jest presja konkurencyjna, która na przykład w biznesie wymusza od przedsiębiorców poszukiwanie nowych i bardziej efektywnych rozwiązań, minimalizację kosztów, podejmowanie większego ryzyka i inwestowanie. Samorząd terytorialny często świadczy usługi, których z natury rzeczy nie świadczą podmioty prywatne, stąd też ma coś na kształt pozycji „monopolisty”. Z drugiej jednak strony, wiele czynników, takich jak globalizacja, czy zmiany struktury społecznej, zmuszają sektor publiczny do konkurowania. We wprowadzaniu innowacji w samorządach dużą rolę grają osobiste cechy osób sprawujących funkcje w samorządzie, przede wszystkim prezydentów miast, burmistrzów czy wójtów. Często „autorskie” innowacyjne inicjatywy włodarzy diametralnie zmieniają sytuację jednostki samorządu. Fakt, że samorządy zwykle nie muszą konkurować z biznesem jest w pewnym stopniu rekompensowany tym, że pomiędzy poszczególnymi gminami, powiatami czy województwami, a w szczególności pomiędzy dużymi ośrodkami miejskimi, występuje swoista gra konkurencyjna o ograniczone zasoby, czy to o pieniądze pochodzące z inwestycji, czy choćby o wykształconych specjalistów, bez których żaden ośrodek przemysłowy czy usługowy nie ma racji bytu.

Specjalne strefy ekonomiczne

Kolejną instytucją prawa, mającą wspierać rozwój gospodarczy kraju, konkurencyjność towarów i usług, czy stymulować powstawanie innowacji, są specjalne strefy ekonomiczne. Zasady tworzenia, zarządzania strefami czy też prowadzenia w ich ramach działalności gospodarczej reguluje ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych. Podstawową przesłanką ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego terenów na których strefa jest zlokalizowana. Ustawa wylicza także przykładowe mechanizmy dzięki którym rozwój miałby nastąpić. Otwarty katalog kierunków rozwoju stref co prawda nie wspomina otwarcie o wspieraniu innowacyjności, jednak szereg wskazanych działań, w połączeniu z definicją innowacyjności, można potraktować właśnie jako działania pro-innowacyjne; są to na przykład: koncentracja w ramach strefy na rozwijaniu określonych dziedzin działalności gospodarczej, rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej czy też zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług.

Specjalne strefy ekonomiczne, zgodnie z ustawą, tworzone są w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, poprzedzonego wnioskiem ministra właściwego do spraw gospodarki. W procesie tworzenia strefy swój znaczący udział, obok czynników rządowych, ma także samorząd terytorialny. Zgoda zarządu gminy, w której strefa miałaby powstać, jest warunkiem koniecznym wystąpienia ministra właściwego ds. gospodarki z wnioskiem do Rady Ministrów. Drugim warunkiem jest uzyskanie opinii zarządu województwa. Takie ukształtowanie kompetencji jest o tyle uzasadnione, że to gminy, jako podstawowe jednostki podziału terytorialnego kraju, „goszczą” strefy na swoim terenie, a w niektórych przypadkach wręcz przeznaczają na potrzeby strefy grunty będące własnością gminy. W przypadku samorządu województwa – opiniowanie wniosku jest o tyle uzasadnione, że powstanie strefy powinno się wpisywać we wspomniane wcześniej dokumenty strategiczne na szczeblu województwa. Obecnie, zgodnie z danymi Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju3, funkcjonuje 14 specjalnych stref ekonomicznych.

Inicjowanie współpracy

Duże zaangażowanie przedstawicieli samorządów, w szczególności prezydentów większych miast, czy marszałków województw, można dostrzec w sferze inicjowania licznych wydarzeń, kongresów czy forów mających na celu stymulowanie procesu spotykania się i nawiązywania współpracy pomiędzy biznesem, nauką i innowacyjnymi przedsiębiorcami. W przypadku Forum Ekonomicznego w Krynicy, głównym partnerem jest Województwo Małopolskie, zaś partnerami miasto Krynica-Zdrój czy Województwo Podkarpackie. Partnerem Kongresu 590, którego druga edycja odbyła się w ubiegłym roku pod Rzeszowem, jest samorząd województwa podkarpackiego. Współgospodarzem Europejskiego Kongresu Małych i Średnich Przedsiębiorstw w Katowicach są miasto Katowice, Województwo Śląskie czy też związek metropolitalny Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia.

Podsumowanie

Rola samorządu terytorialnego w zakresie innowacji w praktyce jest niebagatelna. Samorząd w tej sferze może funkcjonować w dwóch zasadniczych rolach, z których każda jest bardzo istotna – jako organ kreujący warunki dla rozwoju działalności innowacyjnej przez inne podmioty, ale także jako bezpośredni kreujący rozwiązania innowacyjne w różnych sferach – od organizacyjnej, przez komunikacyjną, procesową, aż do sfery społecznej.

 

Problem niewielkiej innowacyjności polskiej gospodarki jest identyfikowany jako jeden z poważniejszych hamulców dalszego szybkiego rozwoju kraju. W takim kontekście sprawnie działający, innowacyjny i efektywny samorząd terytorialny, współpracujący ściśle z administracją centralną, wsłuchujący się w potrzeby mieszkańców czy biznesu, może być czynnikiem, który znacząco poprawi sytuację całości gospodarki – i jako taki jest zwyczajną koniecznością.

 

 

Zamach w Smoleńsku a sądy i instytucje państwa
Przywrócić sądy Polakom – skrót diagnozy- Stanisław Możejko
Kryzys polityczny w Brazylii
Groźby śmierci wobec prezydenta Dudy

Wspomóż nas!

Jeśli czytałeś lub słuchałeś...

Newsletter

Chcesz być na bieżąco?
Zapisz się do subskrybcji!

Ta strona używa ciasteczek (cookies), dzięki którym nasz serwis może działać lepiej.

Dowiedz się więcej